Realizacja inwestycji bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z przepisami zawartymi w prawie budowlanym, traktowana jest jako samowola budowlana.

Pozwolenie na budowę jest terminem używanym potocznie jako kategoria zbiorcza dotycząca także zezwolenia na roboty, które polegają nie tylko na budowie obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 6 i 7 ustawy Prawo budowlane – dalej: Pb). Dlatego też w celu eliminacji niejasności terminologicznych zaistniała konieczność jednoznacznego, ustawowego określenia tego pojęcia poprzez zastosowanie definicji ustawowej określonej w art. 3 pkt 12 Pb. Jednoznaczne zdefiniowanie pojęcia „pozwolenie na budowę” w akcie prawnym o randze ustawy jest niezwykle istotne ze względu na skutki prawne, jakie prawo budowlane wiąże z realizacją inwestycji bez takowej decyzji, co jednoznacznie jest kwalifikowane jako poczynania inwestora prowadzone w warunkach samowoli budowlanej. Mając na względzie art. 3 pkt 6 Pb należy wskazać, że pod pojęciem „budowy” rozumiemy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. W wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja budowlana. Natomiast „roboty budowlane” (art. 3 pkt 7 Pb) zostały zdefiniowane jako budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że ustawodawca już samo wykonywanie prac przygotowawczych prowadzonych na terenie budowy traktuje jako rozpoczęcie budowy (art. 41 ust. 1 Pb). Zgodnie z art. 42 ust. 2 Pb: „Za prace przygotowawcze należy uważać wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonywanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy”. Między pojęciem „roboty budowlane” a „budowa” zachodzi ścisły związek polegający na tym, że każda budowa zawiera w sobie pojęcie robót budowlanych, natomiast nie każde prace (roboty) budowlane są budową.

Akt administracyjny

Zapis art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), określający zakres obowiązywania przedmiotowej ustawy w związku z art. 104, 105 i 107 kpa dotyczącymi procesowego pojęcia decyzji administracyjnej, pozwala na stwierdzenie, że w sferze prawnoprocesowej jest to jednostronny, władczy, indywidualny akt administracyjny rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części bądź kończący sprawę w inny sposób w danej instancji. Dodatkowo, odnosząc się do materialnoprawnego ujęcia decyzji administracyjnej, trzeba zauważyć, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania organu administracji publicznej, jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W kpa przyjęto zasadnicze rozwiązanie, polegające na tym, że decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie podlega wykonaniu. Od reguły tej istnieją jednak wyjątki, a mianowicie: