Choć pod względem proceduralnym co do zasady utrzymano sprawdzone już w praktyce rozwiązania, to jednak regulacje nowego pzp wprowadzają w zakresie postępowania skargowego kilka rewolucyjnych zmian.

Uchwalona w dniu 11 wrześ­nia 2019 r. nowa ustawa Prawo zamówień publicznych (dalej: nowe pzp, nowa ustawa) wprowadza do systemu zamówień publicznych szereg zmian, w tym związanych z rozpoznawaniem środków ochrony prawnej. Zmiany te dotyczą również postępowania skargowego, a zaliczyć do nich należy przede wszystkim:

• ustanowienie jednego sądu właściwego do rozpoznawania skarg na orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej;
• rozszerzenie przedmiotu zaskarżenia o postanowienia wydawane przez Prezesa KIO;
• wydłużenie terminów na wnoszenie tego środka zaskarżenia;
• wprowadzenie możliwości wniesienia skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego (dalej: SN) także przez strony postępowania skargowego.

Niniejsze opracowanie ma na celu porównanie obecnie obowiązujących rozwiązań w tym zakresie z regulacjami wprowadzonymi wraz z nową ustawą oraz przedstawienie wpływu zmian na uprawnienia podmiotów korzystających ze środków ochrony prawnej.

Postępowanie skargowe – stan obecny

W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (dalej: pzp z 2004 r.) postępowanie skargowe jest ukształtowane w taki sposób, że nie stanowi ono skutecznego środka ochrony prawnej dla wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia publicznego. Zazwyczaj jego rozstrzygnięcie następuje po podpisaniu umowy przez zamawiającego. To podmiot zamawiający wnoszący skargę może, dzięki wpływowi na przebieg postępowania, wstrzymać podpisanie umowy i dzięki temu uzyskać korzystne dla siebie rozwiązanie w postaci wyroku sądowego rozstrzygającego wniesioną skargę. Uchylenie niekorzystnego dla podmiotu zamawiającego orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej może mieć realny wpływ na przebieg postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Choć prawodawca unijny w dyrektywie odwoławczej przewidział roszczenie odszkodowawcze dla wykonawców w krajowych systemach prawnych, jego realizacja następuje zazwyczaj w ramach odrębnego procesu cywilnego, dla którego nawet pozytywne rozstrzygnięcie skargi dla wykonawcy nie musi oznaczać zasądzenia takiego odszkodowania. Z drugiej strony wysunięcie roszczenia odszkodowawczego w ramach postępowania skargowego prowadzonego na podstawie przepisów pzp nie zawsze oznacza, że takie roszczenie zostanie uwzględnione w tego rodzaju postępowaniu.

Kwestia ta nie uległa zmianie w ramach nowej regulacji. W art. 577 nowego pzp zawarty został odpowiednik art. 183 ust. 1 pzp z 2004 r., który zakaz zawarcia umowy (a więc klauzulę standstill) rozciąga do momentu wydania orzeczenia przez KIO, co powoduje, że postępowanie skargowe znajduje swój finał zazwyczaj już po zawarciu – a niekiedy nawet wykonaniu – umowy w sprawie zamówienia publicznego.

Jednak nowe postępowanie skargowe wiąże się z kilkoma korzystnymi dla wykonawców zmianami, które mogą wpłynąć na ich sytuację podmiotową w ramach poszukiwania ochrony przed niezgodnymi z prawem działaniami podmiotów zamawiających.

Przedmiot zaskarżenia

Zgodnie z art. 579 ust. 1 nowej ustawy przedmiotem zaskarżenia może być nie tylko orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej, lecz również postanowienie Prezesa Izby. Tym samym ustawodawca postanowił usunąć istniejącą dotychczas lukę prawną uniemożliwiającą stronom oraz uczestnikom postępowania zaskarżenie postanowienia Prezesa KIO o zwrocie odwołania wydanego na skutek niezachowania warunków formalnych odwołania lub nieuzupełnienia tych braków, jak też nieterminowego ich uzupełnienia, w tym braku złożenia dowodu wniesienia wpisu od odwołania, nieuiszczenia wpisu czy też braku złożenia pełnomocnictwa (art. 519 ust. 1 nowej ustawy). Usunięcie tej luki spowodowało, że przedmiotem skargi do sądu mogą być wszystkie orzeczenia pierwszoinstancyjne, które godzą w interes wykonawców korzystających ze środków ochrony prawnej. Pominięcie w ramach tego katalogu postanowienia o zwrocie odwołania wydanego przez Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej, jakie miało miejsce w pzp z 2004 r., powodowało, że zwrot odwołania na tym etapie postępowania odwoławczego był czynnością ostateczną niepodlegającą weryfikacji przez organ wyższej instancji, choć analogiczne orzeczenie wydane przez skład orzekający Izby podlegało adekwatnej kontroli instancyjnej.

[...]

Paweł Adam Trojan

prawnik, w latach 2008–2010 specjalista w Departamencie Kontroli Doraźnej UZP; od 2010 r. członek KIO, pełniący funkcję Prezesa Izby w latach 2013–2016, obecnie Prezes Zarządu spółki doradczej GRUPA MASOVIA Spółka z o.o.