Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług i zgodnie z Polityką Plików Cookies.

Podziel się...

Ochrona zabytków w...

02 Wrzesień 2020 
Ponad 4 mln zł przeznaczył samorząd województwa podkarpackiego na dotacje dla zabytków w...

Serwis e-budownictwo

02 Wrzesień 2020 
2 sierpnia 2020 r. ruszył serwis e-budownictwo (e-budownictwo.gunb.gov.pl).

Sprawozdanie z działalności...

02 Wrzesień 2020 
W sierpniu br. Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych przedstawiła „Sprawozdanie z...

Zielona księga

Data publikacji: 01-03-2011 Autor: Zbigniew Raczkiewicz

Pod koniec stycznia Komisja Europejska opublikowała zieloną księgę dotyczącą zamówień publicznych pt. „W stronę efektywniejszego europejskiego rynku zamówień publicznych”. Teraz trwają konsultacje społeczne w tej sprawie.

Są to kolejne konsultacje społeczne dotyczące zamówień publicznych zainicjowane w ostatnim czasie przez Komisję Europejską. Pierwsze, odnoszące się do e-zamówień, rozpoczęły się w październiku 2010 r. publikacją zielonej księgi w sprawie szerszego stosowania e-zamówień w UE. Termin przesyłania opinii minął 31 stycznia tego roku.

Zarys proponowanych zmian

Zakres proponowanych zmian najlepiej charakteryzuje wypowiedź M. Bariera, komisarza ds. rynku wewnętrznego i usług, opublikowana w komunikacie prasowym Komisji towarzyszącym publikacji zielonej księgi:

 

„Musimy uprościć zasady udzielania zamówień publicznych, aby ułatwić życie zarówno władzom publicznym, jak i przedsiębiorstwom stającym do przetargu na zamówienia publiczne w Europie. Podczas konsultacji najwięcej uwagi poświęcone zostanie dostępowi mniejszych przedsiębiorstw do rynku zamówień publicznych, ograniczeniu biurokracji oraz promowaniu udzielania transgranicznych zamówień w Europie. Moją ambicją jest zadbanie o to, aby zamówienia publiczne przyczyniły się do tworzenia nowych miejsc pracy, rozwoju innowacji oraz ochrony środowiska”. [

Wszelkie zmiany, które dotykają zasady rozdziału kryteriów kwalifikacji i kryteriów udzielenia zamówienia, należy rozpatrywać ze szczególną ostrożnością. Konieczne może być zapewnienie dodatkowych zabezpieczeń w celu zagwarantowania uczciwości i obiektywności procedur.

Powyższa wypowiedź wskazuje na trzy główne kierunki zmian, w sformułowaniu których mają pomóc konsultacje społeczne:

 

  1. uproszczenie procedur udzielenia zamówień publicznych,
  2. ułatwienie małym i średnim przedsiębiorstwom dostępu do zamówień publicznych,
  3. zwiększenie roli tzw. wtórnych celów zamówień publicznych, jak np. tworzenie miejsc pracy, wspieranie innowacyjności czy też ochrona środowiska.-KONIEC_CZ_WSZYSCY-]

Etapy kwalifikacji i udzielania zamówienia

Zgodnie z aktualnymi dyrektywami wybór zwycięskiego wykonawcy musi zostać przeprowadzony w dwóch etapach. Podczas etapu kwalifikacji instytucja zamawiająca ocenia zdolność i predyspozycje wykonawców. Odbywa się to na podstawie kryteriów wykluczenia oraz kryteriów dotyczących sytuacji ekonomicznej i finansowej, wiedzy oraz zdolności zawodowej i technicznej. Na etapie udzielenia zamówienia zamawiający bada oferty i wybiera najlepszą z nich. Odbywa się to na podstawie obiektywnych kryteriów odnoszących się do jakości proponowanych produktów i usług.

 

Zgodnie z orzecznictwem ETS1 instytucje zamawiające są zobowiązane do stosowania ścisłego rozróżnienia między kryteriami kwalifikacji a kryteriami udzielenia zamówienia. Decyzja dotycząca udzielenia zamówienia musi być oparta wyłącznie na kryteriach dotyczących oferowanych produktów i usług. Aspekty związane ze zdolnością wykonawcy do realizacji zamówienia – np. jego doświadczenie, siła robocza i sprzęt – nie są dopuszczalne.

 

Również w porozumieniu GPA przewidziano rozróżnienie między kryteriami kwalifikacji i kryteriami udzielenia zamówienia. Jest ono tam jednak mniej ścisłe niż w przypadku cytowanego wyżej orzecznictwa, ponieważ w GPA nie zakazuje się wprost na etapie udzielenia zamówienia brania pod uwagę kryteriów, które nie są związane z oferowanymi towarami i usługami, a tym samym zezwala się na uwzględnianie kryteriów odnoszących się do oferenta.

 

Instytucje zamawiające skarżą się czasem na obciążenia administracyjne wynikające z konieczności wcześniejszego zweryfikowania wszystkich wykonawców pod kątem kryteriów kwalifikacji przed przystąpieniem do badania kryteriów udzielenia zamówienia. Argumentują to tym, że w pewnych okolicznościach umożliwienie im wcześniejszego zbadania kryteriów udzielenia zamówienia pomogłoby w szybszym przeprowadzeniu procesu, ponieważ konieczne byłoby jedynie zbadanie kryteriów kwalifikacji w odniesieniu do zwycięskiego wykonawcy.

 

W tym względzie może to być argument za ponownym rozważeniem sposobu organizacji i kolejności badania kryteriów kwalifikacji oraz kryteriów udzielenia zamówienia w ramach procedury. Wskazówkę w tym kierunku daje najnowsze orzecznictwo ETS, w którym stwierdza się, że dyrektywy w sprawie zamówień publicznych „teoretycznie nie wykluczają możliwości jednoczesnego przeprowadzenia sprawdzenia odpowiedniości oferentów i udzielenia zamówienia”, pod warunkiem że „obie te czynności są odrębnymi czynnościami i podlegają różnym przepisom”2. Sugeruje to, że znaczenie ma nie tyle kolejność kroków proceduralnych, lecz rozdzielenie kryteriów kwalifikacji i kryteriów udzielenia zamówienia.

 

Odpowiedniość takiej opcji należałoby jednak dokładnie przeanalizować. Prawdziwe złagodzenie obciążeń administracyjnych można wyobrazić sobie tylko w określonych okolicznościach. Analiza kryteriów kwalifikacji po kryteriach udzielenia zamówienia miałaby sens, jeżeli kryteria udzielenia zamówienia można by ocenić szybko i łatwo w odniesieniu do wszystkich ofert. Dotyczyć mogłoby to zwłaszcza udzielania zamówień dotyczących zakupu standardowych towarów po najniższej cenie. Ponadto podejście to byłoby trudne do wdrożenia w procedurze ograniczonej lub w procedurze negocjacyjnej, gdzie kandydatów, którzy mają zostać zaproszeni do składania ofert lub do negocjacji, wybiera się zwykle w oparciu o kryteria kwalifikacji podmiotowej, jak również w przypadku wykorzystywania systemów kwalifikowania.

 

Niektóre zainteresowane strony przedstawiają dużo dalej idące propozycje, które mogłyby podważyć rozdzielenie co do zasady kryteriów kwalifikacji i kryteriów udzielenia zamówienia. Twierdzą one, że możliwość uwzględniania w ramach kryteriów udzielenia zamówienia kryteriów odnoszących się do wykonawców, takich jak doświadczenie i kwalifikacje, mogłoby pomóc w poprawie rezultatów zakupów.

 

Trzeba mieć jednak świadomość, że stworzenie takiej możliwości spowodowałoby poważną zmianę systemu proceduralnego, określonego w dyrektywach w sprawie zamówień publicznych. Rozdzielenie kryteriów kwalifikacji i kryteriów udzielenia zamówienia gwarantuje uczciwość i obiektywność procesu porównywania ofert. Dopuszczenie uwzględniania kryteriów odnoszących się do wykonawcy, takich jak doświadczenie i kwalifikacje, jako kryteriów udzielenia zamówienia mogłoby podważyć porównywalność elementów branych pod uwagę, a w rezultacie naruszyć zasadę równego traktowania. W związku z tym oparcie się na kryteriach odnoszących się do oferenta mogłoby ewentualnie prowadzić również do zakłóceń konkurencji. Propozycje idące w tym kierunku powinny być zatem rozpatrywane – jeśli w ogóle – wyłącznie w ograniczonych sytuacjach, np. w odniesieniu do szczególnych rodzajów zamówień, w przypadku których kwalifikacje i CV dostępnego personelu są wyjątkowo istotne.

 

W każdym razie wszelkie zmiany, które dotykają zasady rozdziału kryteriów kwalifikacji i kryteriów udzielenia zamówienia, należy rozpatrywać ze szczególną ostrożnością. Konieczne może być zapewnienie dodatkowych zabezpieczeń w celu zagwarantowania uczciwości i obiektywności procedur.

 

Pytania z zielonej księgi

 

  1. Czy poparliby Państwo bardziej elastyczne podejście do kwestii sposobu organizacji i kolejności badania kryteriów kwalifikacji i kryteriów udzielenia zamówienia w ramach procedury udzielania zamówienia? Jeśli tak, czy uważają Państwo, że należy umożliwić badanie kryteriów udzielenia zamówienia przed zbadaniem kryteriów kwalifikacji?
  2. Czy uważają Państwo, że w wyjątkowych przypadkach uzasadnione mogłoby być zezwolenie instytucjom zamawiającym na uwzględnianie kryteriów odnoszących się do samego oferenta na etapie udzielenia zamówienia? Jeśli tak, to w jakich przypadkach i jakie dodatkowe zabezpieczenia byłyby Państwa zdaniem potrzebne, aby zagwarantować uczciwość i obiektywność decyzji w sprawie udzielenia zamówienia w ramach takiego systemu?

Uwzględnianie wcześniejszych dokonań

Zainteresowane strony sugerują również, że aktualne dyrektywy nie zapewniają odpowiednich instrumentów umożliwiających uwzględnianie ewentualnych dotychczasowych doświadczeń instytucji zamawiających, jeśli chodzi o dokonania oferentów. Prawdą jest, że uwzględnianie tego rodzaju doświadczeń mogłoby dostarczyć przydatnych wskazówek na temat jakości oferenta i jego przyszłej pracy. Jednakże taka możliwość pociągałaby za sobą oczywiste ryzyko dyskryminacji wśród wykonawców. Konieczne byłoby zatem wprowadzenie odpowiednich zabezpieczeń, aby zapewnić równe traktowanie oferentów, przejrzystość i uczciwą procedurę.

 

Pytanie z zielonej księgi

 

  1. Czy uważają Państwo, że należy wyraźnie dopuścić w dyrektywie możliwość brania pod uwagę wcześniejszych doświadczeń z oferentem bądź z oferentami? Jeśli tak, jakie zabezpieczenia byłyby potrzebne, aby zapobiec praktykom dyskryminacyjnym?

 

Dodajmy jeszcze, że katalog elementów unijnego systemu zamówień publicznych poddawanych pod konsultacje społeczne nie jest zamknięty, o czym przesądza pytanie 113: Czy są jakieś inne kwestie, które Państwa zdaniem powinny zostać rozwiązane w ramach przyszłej reformy dyrektyw UE w sprawie zamówień publicznych? Jakie to kwestie? Jakie problemy należy, Państwa zdaniem, poruszyć i jak mogłyby wyglądać ewentualne rozwiązania tych problemów?

 

Oznacza to, że podmioty biorące udział w konsultacjach mogą przedstawiać swoje opinie, propozycje zmian, również w odniesieniu do tych aspektów zamówień publicznych, które nie są wzmiankowane w zielonej księdze.

Udział w konsultacjach

Udział w konsultacjach jest otwarty dla wszystkich podmiotów zaangażowanych w zamówienia publiczne, czyli zarówno zamawiających, jak i wykonawców, a także wszystkich, którzy chcą zgłosić swoje uwagi. Dalsze szczegóły dotyczące partycypacji w nich dostępne są na następującej stronie internetowej:  http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2011/public_procurement_en.htm.

 

Zauważmy, że osoby/podmioty biorące udział w konsultacjach społecznych nie muszą odnieść się do wszystkich kwestii (pytań) zawartych w zielonej księdze. Tylko od nich zależy, na które z pytań odpowiedzą, czy też względem których aspektów zamówień publicznych przedstawią swoją opinię. Również tylko od nich zależy, czy zdecydują się odnieść do tych aspektów zamówień publicznych, które nie są poruszane w zielonej księdze. Należy w tym miejscu jeszcze nadmienić, że wszystkie przesłane komentarze/opinie zostaną opublikowane przez Komisję w internecie. Dlatego też warto zawczasu zapoznać się z uregulowaniami dotyczącymi ochrony danych osobowych, które także znajdują się na powyższej stronie internetowej.

Perspektywy na przyszłość

Równolegle do procesu konsultacji społecznych zainicjowanych przez zieloną księgę Komisja prowadzi własną ocenę ex-post obowiązujących aktualnie uregulowań dotyczących zamówień publicznych. Wyniki tej oceny, jak również rezultaty konsultacji społecznych zostaną omówione podczas konferencji dotyczącej zamówień publicznych, która planowana jest na koniec czerwca 2011 r. Następnie, najpóźniej na początku 2012 r., spodziewać się można propozycji legislacyjnej, biorącej pod uwagę wyniki konsultacji i oceny zmieniającej dyrektywy, dotyczące zamówień publicznych3.

 

Obowiązujące obecnie w Polsce przepisy dotyczące zamówień publicznych bazują w znaczącym stopniu, zwłaszcza w przypadku tzw. zamówień ponadprogowych, na unijnych dyrektywach w zakresie zamówień publicznych. Dlatego też podmioty zajmujące się na co dzień zamówieniami publicznymi powinny wziąć udział w konsultacjach i przedstawić swoje propozycje zmian.

 

Aktualne uregulowania nie są z pewnością perfekcyjne. Kto wie o tym lepiej niż zamawiający, udzielający na co dzień zamówień publicznych, czy też ubiegający się o ni`e wykonawcy? Kto nie zna lepiej silnych i słabych punktów obecnego reżimu niż oni? To właśnie w ich interesie leży, aby wskazać decydentom politycznym i legislatorom te elementy reżimu zamówień publicznych, które należy zmienić, bo funkcjonują źle bądź też w ogóle nie funkcjonują, jak również te, których nie należy zmieniać, bo dobrze spełniają swoją rolę.

 

I właśnie w tym celu uruchomiony został proces konsultacji społecznych. Należy zatem z tego skorzystać. Raz jeszcze zachęcam wszystkich zainteresowanych do skorzystania z okazji i wzięcia udziału w konsultacjach - przesłania swoich opinii, komentarzy czy propozycji. To dzięki nim mamy szanse przyczynić się do tego, że uregulowania dotyczące zamówień publicznych staną się lepsze, łatwiejsze w stosowaniu czy też spójniejsze.

 

Opinie i komentarze zawarte w ramach niniejszego artykułu należą do autora i nie powinny być utożsamiane z poglądami czy też oficjalnym stanowiskiem Komisji Europejskiej.


Rozdziały zielonej księgi „W stronę efektywniejszego europejskiego rynku zamówień publicznych”

 

  1. Na czym polegają przepisy dotyczące zamówień publicznych? (dotyczy kwestii ogólnych, np. definicji zamówienia na roboty budowlane)
    1.1. Czynności zakupowe

    1.2. Zamówienia publiczne

    1.3. Nabywcy publiczni

  2. Ulepszenie pakietu narzędzi dla instytucji zamawiających (propozycje zmian mających ułatwić życie zamawiającym)
    2.1. Unowocześnienie procedur

    2.2. Specjalne instrumenty dla małych instytucji zamawiających

    2.3. Współpraca publiczno-publiczna

    2.4. Odpowiednie narzędzia do celów agregacji popytu/wspólne zamówienia

    2.5. Rozstrzygnięcie wątpliwości związanych z wykonywaniem umowy

  3. Zwiększenie dostępności europejskiego rynku zamówień (sposoby mogące ułatwić przedsiębiorcom, zwłaszcza tym małym i średnim, dostęp do zamówień publicznych)
    3.1. Poprawa dostępu MŚP oraz przedsiębiorstw rozpoczynających działalność

    3.2. Zapewnienie uczciwej i efektywnej konkurencji

    3.3. Udzielanie zamówień w przypadku braku konkurencji/praw wyłącznych

  4.  Strategiczne wykorzystanie zamówień publicznych w odpowiedzi na nowe wyzwania (problematyka realizowania za pomocą zamówień publicznych celów wtórnych, jak np. zwalczanie bezrobocia, wspieranie innowacyjności)
    4.1. Obowiązki w zakresie sposobu zakupu jako wsparcie realizacji celów strategii „Europa 2020”

    4.2. Obowiązki w zakresie przedmiotu zakupu jako wsparcie realizacji celów polityki określonych w strategii „Europa 2020”

    4.3. Innowacje

    4.4. Usługi społeczne

  5. Zapewnienie właściwych procedur (dotyczy problematyki konfliktu interesów, faworyzowania i korupcji)
    5.1. Zapobieganie konfliktom interesów

    5.2. Zwalczanie faworyzowania i korupcji

    5.3. Wykluczanie „nieodpowiednich” oferentów

    5.4. Unikanie nieuczciwej przewagi

  6. Dostęp dostawców z państw trzecich do rynku UE

 

Pełny tekst zielonej księgi w języku polskim dostępny jest na stronie http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0015:FIN:PL:PDF

Istotne zmiany

Szczególnie złożoną kwestię stanowi problem późniejszych zmian, które mają wpływ na samo zamówienie lub wykonanie umowy. Zgodnie z orzecznictwem ETS zmiana postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego w trakcie jej obowiązywania wymaga przeprowadzenia nowej procedury udzielenia zamówienia, o ile w sposób istotny odbiega ona od charakteru pierwotnego zamówienia (zob. wyroki: z dnia 5 października 2000 r. w sprawie C-337/98 Komisja przeciwko Francji, z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur oraz z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie C-91/08 Wall AG). Trybunał przedstawił już pewne wskazówki co do przypadków, w których należy uznawać zmiany za istotne. Chodzi zwłaszcza o wprowadzanie warunków (znacząco rozszerzających zakres umowy bądź zmieniających równowagę ekonomiczną w ramach umowy), które umożliwiłyby udział lub zwycięstwo innych wykonawców (zob. wyrok w sprawie pressetext Nachrichtenagentur). Instytucje zamawiające zwróciły jednak uwagę, że w przypadku niektórych rodzajów zmian orzecznictwo nie wydaje się wystarczająco jasno wskazywać, czy potrzebna jest nowa procedura przetargowa.

 

Celem obecnej konsultacji jest więc ustalenie, czy potrzebne jest doprecyzowanie przepisów na poziomie UE w celu określenia warunków, w jakich modyfikacja umowy wymaga przeprowadzenia nowej procedury przetargowej.


Przypisy:

 

1 Zob. wyroki: z dnia 20 września 1988 r. w sprawie 31/87 Beentjes (pkt 15-19); z dnia 24 stycznia 2008 r. w sprawie C-532/06 Lianakis (pkt 30) oraz z dnia 12 listopada 2009 r. w sprawie C-199/07 Komisja przeciwko Grecji (pkt 51-55).

2 Zob. wyroki: Lianakis (pkt 27) oraz Komisja przeciwko Grecji (pkt 51).

3 Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. (DzUrz UE, polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 7, s. 19). Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. (DzUrz UE, polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 7, s. 132).


Zbigniew Raczkiewicz

Pracuje w Dziale Przetargów i Umów Urzędu Publikacji Unii Europejskiej. Jest doktorem nauk ekonomicznych specjalizującym się w problematyce zamówień publicznych.

Pełna treść artykułu jest dostępna w papierowym wydaniu pisma.

Spis treści Numer niedostępny Zamów prenumeratę

All rights reserved © 2019 Presscom / Miesięcznik Przetargi Publiczne